国务院办公厅8月20日转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》(下称《指导意见》或“新规”),针对政府和社会资本合作(PPP)存量项目,提出一系列新的细化措施,旨在提升项目运行质量效益,持续提高公共服务供给水平,推动经济社会平稳健康发展。 “2023年11月,国家发展改革委和财政部联合推出PPP新机制,将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。而在此之前,已有大量PPP项目相继完成建设,进入运营期,且一些存量PPP项目的经营条件和经济可行性等发生显著变化,未能真正有效产生经营活动现金流。《指导意见》的出台将有效解决存量PPP项目政府承诺支出责任等问题。”中央财经大学教授温来成在接受《经济参考报》记者采访时表示,在存量项目实行分级分类管理、地方政府切实履行主体责任、加强预算和债务管理等方面,新规都有了进一步明确。 围绕保障在建项目顺利建设,《指导意见》明确,分类分级推进实施,保障合理融资需求。地方政府要根据经济社会发展需要、项目性质和财力状况,按照轻重缓急合理排序,优先实施具有一定收益的项目,持续保障项目建成完工。 对接近完工的项目,《指导意见》指出,要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营。对推进缓慢的项目,要进一步论证建设内容,研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等,减少不必要建设成本,相关程序严格按照《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》等有关规定执行,原则上不得超出已核定概算总投资。值得关注的是,《指导意见》强调,政府方、社会资本方要及时足额缴纳项目资本金。2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施。 近年来,庞大的存量PPP项目融资难问题受到各方高度关注。针对保障合理融资需求,《指导意见》提出,对已签订贷款协议的项目,金融机构要依法履约,根据项目资金需求,在符合放款条件、风险可控前提下及时发放贷款。对未签订贷款协议的项目,要在充分尽职调查基础上,合理确定贷款规模、利率、期限、抵质押品等信贷条件。同时,金融机构要优化信贷审批流程,不得无故终止,不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。 在推动已运营项目平稳运行方面,《指导意见》强调,相关各方应依法履约按效付费,加强项目运营监管,推动实现降本增效。同时,规范做好项目移交。对不符合移交标准的项目,社会资本方要及时整改。 “资金来源上,新规中也有了新的变化。”温来成指出,例如,除了预算内资金,《指导意见》提出,对符合条件的在建项目,地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金,用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。对已运营项目,地方政府要将运营补贴等政府支出责任纳入预算管理,严格执行支出计划,不得挪用本应用于PPP存量项目支出的预算资金或擅自改变资金用途,可安排使用相关地方政府专项债券资金,有序处理社会资本方垫付建设成本问题,推动PPP存量项目持续稳健运营。 《指导意见》明确,加强组织保障。地方政府履行主体责任、压实相关部门和单位责任、项目实施机构加强资产管理、防范各类次生问题。同时强调,财政部门要加强预算管理,强化地方政府债务管理,地方政府通过发行政府债券筹集建设资金的,举债一律不得突破法定限额,确保财政安全和可持续。 南开大学金融发展研究院院长田利辉表示,《指导意见》的核心目标在于防范存量PPP项目风险、优化项目全生命周期管理。政策直击存量PPP乱象,通过“准入—过程—退出”全流程监管,重构PPP高质量发展逻辑。通过明确风险分担机制、绩效挂钩付费机制,倒逼社会资本提升运营能力。同时,鼓励“存量+增量”打包开发,为优质社会资本提供新赛道。长期来看,这一变化将筛选出真正具备产业运营能力的参与者。 |
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