即将开启的“十五五”，是承上启下的关键五年。

10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）正式公布，分领域部署战略任务和重大举措，清晰勾勒未来五年中国发展蓝图。

《建议》全文约两万字，释放了哪些关键政策信号？《国际金融报》记者第一时间连线业内专家学者，带来深度解读。

高质量发展取得显著成效

《建议》明确了“十五五”时期经济社会发展的主要目标，其中将“高质量发展取得显著成效”置于首位。

对此，东北证券资深宏观分析师张超越在接受记者采访时指出，将高质量发展作为首要目标和核心标尺，意味着在保持合理经济增速的前提下，未来经济发展的重心会彻底转移到“质”的提升上。

与“十四五”规划一脉相承，《建议》未设具体的经济增速目标，只提出“经济增长保持在合理区间”。

“这首先表明我国经济治理重心已从‘高速度’转向‘高质量’，不以GDP（国内生产总值）论英雄。”东方金诚首席宏观分析师王青对记者表示，面对未来五年内外部不确定性，不框定具体的量化增速目标，有利于更从容地应对各类风险挑战，增强宏观政策的灵活性，也有利于引导各地方、各部门把工作重心放在提高经济发展质量上。

当然，不提目标并不意味着不要经济增长。王青指出，综合考虑人口、资本及全要素生产率的变化趋势，“十五五”期间我国年均GDP增速将保持在4.5%至5.0%区间。“一方面，这将确保我国经济持续处于中高速增长水平，在全球主要经济体中处于前列。另一方面，这也有助于宏观经济在稳增长、调结构和防风险之间达到综合平衡，为切实推进高质量发展提供较为充裕的政策空间”。

中国银行研究院发布的《“十五五”时期中国经济潜在增速研究》显示，基准情形下，“十五五”时期，我国经济潜在增速区间为4.5%至5.3%；乐观情形下，这一数值可提高到5.1%至5.8%。

《建议》提出“居民消费率明显提高”，把该项指标提到前所未有的高度。张超越指出，未来五年经济发展将从“投资依赖”转向“消费主导”，把挖掘内需潜力作为重要方向。综合来看，当前中国正处于经济结构转型期，科技与消费无疑将是政策全力扶持的两大核心赛道。

国务院发展研究中心市场经济研究所研究员漆云兰表示，与国际相同发展阶段国家相比，我国消费率长期偏低。《建议》提出“居民消费率明显提高”，意味着未来五年将通过政策协同、制度优化和产业升级形成长效机制，进一步提高居民收入水平以提升消费能力，完善社会保障体系、提升供给水平和改善消费环境以提升消费意愿，最终实现提振消费。

建立健全功能完善的资本市场

《建议》要求建立健全功能完善的资本市场。其中要求，提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能。

财信金控首席经济学家、财信研究院副院长伍超明向记者指出，其根本目标是让资本市场更精准地服务国家创新驱动发展战略。这意味着需要进一步深化科创板、创业板等板块的改革，为那些暂未盈利但拥有核心技术和巨大发展潜力的“硬科技”企业提供更加精准、包容的融资支持。通过设置更契合新经济企业特征的上市标准并创新融资工具，资本市场能将金融活水高效引向科技创新最前沿，打通从技术到产业的“最后一公里”。

与此同时，《建议》还提出，积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化。

中国（上海）自贸区研究院金融研究室主任刘斌认为，政策旨在建立直接融资与间接融资更均衡的服务体系，扭转“重融资、轻投资”的旧格局，形成投融资良性互动，更好地服务资本市场和科技型创业企业，本质是优化社会融资结构、破解实体经济融资痛点。

刘斌进一步分析，一方面，股权、债券融资可绕开银行信贷的高门槛，为中小企业、科创企业提供更灵活的资金支持，两者结合可适配企业从初创到成熟的全生命周期融资需求。

另一方面，稳步发展期货、衍生品和资产证券化，是对融资体系的重要补充。期货与衍生品能帮助企业对冲大宗商品价格、汇率等市场风险，资产证券化可盘活企业存量资产，既回笼资金又拓宽投资渠道，形成“融资—投产—再融资”的良性循环。

总的来看，伍超明认为，“十五五”时期资本市场改革的核心，是构建更具韧性、适应性的金融生态系统。这一转型将推动资本市场从单纯融资场所向创新资源整合平台转变，成为服务新质生产力和金融强国建设的关键枢纽。

刘斌也表示，一系列政策环环相扣，最终目标是把资本市场从传统融资平台升级为新质生产力培育的核心引擎。通过制度适配、融资多元、机构提质的协同发力，既能让资本市场更好地服务科技创新、绿色低碳等国家战略领域，又能增强对全球资本的吸引力，为金融强国建设和经济高质量发展提供坚实支撑。

发挥积极财政政策作用

《建议》提出，提升宏观经济治理效能。强化国家发展规划战略导向作用，加强财政、货币政策协同，发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。

财政政策方面，《建议》指出要“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”。

广开首席产业研究院院长兼首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事长连平分析指出，财政政策作为我国宏观调控的主要手段之一，将在推动战略目标达成、稳定总需求、引导长期投资、促进社会公平、应对重大风险等方面继续发挥不可替代的重要作用。

“‘十五五’时期，我国财政政策将延续‘积极有为’的主基调，但更注重‘精准发力、效能提升’，在‘发展与安全’‘效率与公平’‘短期与长期’的多重平衡中，既发挥积极财政政策作用，又增强财政可持续性，实现‘稳增长、调结构、防风险’的多元目标平衡。”连平直言。

国金证券研究所首席经济学家宋雪涛指出，“十五五”的重点是把惠民生和促消费相结合、把投资于物和投资于人相结合，要求大力提振消费，反映出政策思路有所调整，意味着财政资金在生育、教育、养老、社会保障、消费补贴等方面将有更大投入。

中诚信国际研究院院长袁海霞指出，《建议》要求提升宏观经济治理效能，强化逆周期和跨周期调节，发挥积极财政政策作用，加强财政与货币政策协同，总量发力仍是关键。

“在有效需求不足、微观主体信心偏弱、加杠杆意愿低迷的背景下，仍需积极财政政策持续发力，特别是以政府部门为主合理扩张信用，跳出规模‘绝对值’思维，充分考虑经济潜在增速、政府财力、利率水平、资产存量、货币政策配合等因素，实行‘动态目标’调控，在发展中解决问题。”袁海霞称，“建议更加积极有为地扩大赤字和债务规模，进一步发挥中央的积极作用。”

畅通货币政策传导机制

《建议》要求，加快建设金融强国。完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系，畅通货币政策传导机制。

在上海金融与发展实验室副主任、招联首席研究员董希淼看来，“十五五”期间，货币政策仍将保持“适度宽松”总基调，并通过优化工具、强化协同，提升政策的有效性和精准性。

董希淼分析称，第一，货币政策将更注重力度、时机和节奏的平衡。这意味着央行将避免“大水漫灌”，综合运用逆回购、中期借贷便利（MLF）、降准等工具，保持流动性合理充裕，并根据经济形势变化预调微调。

第二，货币政策将更注重与财政政策的协同，支持政府债券发行，合力保障重大项目资金；同时兼顾短期复苏与长期金融健康、内部与外部均衡。

第三，优化政策传导机制。核心是深化利率市场化改革，健全市场化利率调控框架，从而持续推动社会综合融资成本稳中有降。此外，央行也会通过加强预期引导和管理，稳定市场情绪，提升政策传导效率。

第四，突出结构性工具作用。围绕金融“五篇大文章”，结构性货币政策工具将更频繁使用，引导资源流向科技创新、产业转型升级的关键领域和薄弱环节。

王青认为，未来宏观调控仍将强调“跨周期设计”。“十五五”期间，财政政策、货币政策不会大放大收，避免留下高通胀、高债务及金融风险隐患，总体保持较强的稳定性与连续性。

引领发展新质生产力

深入推进数字中国建设，是未来五年我国加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力的重要抓手，其中释放数据要素价值、加快人工智能发展是两个重要的落脚点。

《建议》提出，健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，深化数据资源开发利用。促进实体经济和数字经济深度融合，实施工业互联网创新发展工程。加快人工智能等数智技术创新，突破基础理论和核心技术，强化算力、算法、数据等高效供给。

《建议》还提到，全面实施“人工智能+”行动，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合，抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业。加强人工智能治理，完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则。完善监管，推动平台经济创新和健康发展。

刘斌告诉记者，数据要素市场建设不完善、流通与隐私保护矛盾突出、基础设施协同不足，制约了数据价值的释放。同时，我国在人工智能的数学机理、统计学习等基础理论层面研究薄弱，关键核心技术被“卡脖子”，用于大模型训练的高质量、结构化数据集严重不足，也阻碍了人工智能的深入发展。

上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚对记者分析指出，人工智能与数据要素的高质量发展仍受多重制约：一是数据资源碎片化、开放度不足，标准不统一，跨部门、跨地区、跨行业流通壁垒较高；二是核心算法与算力生态受限，底层芯片、算法框架和大模型训练的自主可控水平仍待提升；三是数据安全与隐私保护压力加大，确权、分类分级、安全流转制度尚未成熟；四是企业数字化能力分层明显，中小企业数据应用基础薄弱；五是复合型人才供给失衡，既懂技术又懂治理的专业群体短缺。

刘斌建议，在激发数据要素价值方面，加强数据标准化建设，提高数据质量；建立数据共享激励机制，鼓励企业和机构共享数据。在加快人工智能发展方面，加大对基础研究的投入，培养跨学科人才；加强国际合作与交流，引进吸收先进技术和经验。

曾刚表示，“十五五”时期将从制度供给与技术创新双轮驱动推进数字中国建设。数据要素方面，重在构建全国一体化数据资源体系，完善数据产权、流通交易、安全管理和收益分配制度，推动公共数据开放及社会数据合规利用。人工智能方面，侧重前沿技术突破与产业融合，加快通用大模型、智能芯片、脑机接口等核心领域的攻关，促进AI（人工智能）在制造、政务、医疗、教育等场景落地。总体看，数据要素建设更侧重“基础制度和生态完善”，人工智能发展更强调“科技攻坚与产业赋能”。

加快发展多层次多支柱养老保险体系

保险业作为经济减震器与社会稳定器，关系着国计民生，连接着各行各业。《建议》提出，健全社会保障体系。完善并落实基本养老保险全国统筹制度，加快发展多层次、多支柱养老保险体系。发挥各类商业保险补充保障作用。

对外经济贸易大学创新与风险管理研究中心副主任龙格在接受记者采访时指出，《建议》构建的社会保障体系，把商业健康保险、商业养老保险明确定位为关键补充，用以满足民众基本保障之上的多样化需求。

龙格分析称，商业健康保险的核心作用是弥补基本医保缺口，通过覆盖医保目录外的创新药械、高端医疗服务，并借助“惠民保”等普惠型产品，助力实现从“病有所医”到“病有良医”的升级。而商业养老保险作为养老金体系的“第三支柱”，则通过养老年金、专属商业养老保险等产品提供终身稳定现金流，并深度融合养老社区、健康管理等服务，以应对老龄化挑战。

“为实现上述目标，政策层面正通过税收优惠、数据共享等措施支持商业保险发展，推动其从简单的风险补偿者转型为连接支付与服务的资源整合者，从而在多层次保障体系中发挥更核心的作用。”龙格说。

此外，《建议》还提出，推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给。

龙格指出，长期护理保险是我国为应对人口老龄化，在基本社会保障层面建立的“社保第六险”，专门保障失能人员基本生活照料和医疗护理需求，旨在补齐社会保障体系短板。“它构成多层次护理保障体系的基础，并为商业护理保险的发展奠定制度框架和服务基础”。

国家医保局数据显示，长期护理保险自2016年启动试点以来，全国49个城市试点工作稳步推进，阶段目标已基本实现。截至2024年底，全国超过1.8亿人参保，累计超过260万人享受待遇，基金支出超800亿元。

作为行业头雁，中国人寿集团党委书记、董事长蔡希良表示，当前，新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，人民对美好生活的向往不断升级，保险保障、资金融通、社会治理、财富管理、健康养老等方面需求加速释放，保险业作为中国特色金融发展的重要环节和现代市场经济的基础性制度安排，具有重要的功能价值和广阔的发展空间。

记者 王莹 李若菡 陆怡雯 余继超